МВФ и Украина

31 июля 2015 года, Каролин Воллманн

 Резюме

Различные правительства Украины заключали программы с МВФ с 2004 года. Нынешняя программа МВФ в Украине имеет некоторое сходство с программой Тройки, навязанной Греции, и, вероятно, может привести к схожей экономической катастрофе. В обеих странах преобладают меры жесткой экономии и накопление долгов в сочетании с экономической политикой, базирующейся на фантазии, а не на фактах, которая игнорирует негативные последствия мер жесткой экономии на спрос. Программа МВФ в Украинетакже теряет от того, что не уделяется должное внимание демократии, управлению и социальной интеграции граждан.

 1. Макроэкономические показатели Украины до и после кризиса

Великая рецессия болезненно ударила по Украине. Как и в случае многих других стран Восточной Европы, до кризиса в Украину наблюдался значительный приток инвестиций. По данным ЮНКТАД, прямые иностранные инвестиции в 2010 году достигли эквивалента 42% ВВП, что ниже, чем в других странах Восточной Европы, но все-таки существенный показатель. Большая часть этих инвестиций (67%) направлялась в сектор услуг . Половина из них – в финансовый сектор. Украинская валюта, гривна, была привязана к доллару США с 2005 по 2008 год, но затем девальвировала и перешла на плавающий обменный курс в 2014 году. Ввиду резкого падения цен на сталь и отсутствия каких-либо антициклических государственных расходов в 2008-2009 гг.рост экономики прекратился, а ВВП сократился почти на 15% только за один год. Потоки капитала повернули вспять, что привело к девальвации национальной валюты и 25-процентной инфляции в конце 2014 года. Коллапс гривны привел к падению реальной заработной платы, сейчас средняя месячная заработная плата сократилась до 150 дол. США.

Более 80% украинского ВВП состоит из частного потребления, меньшую долю (21,1%) составляет государственное потребление, в то время как инвестиции составляют лишь 15% от ВВП (данные 2014 года).

2. Последние условия кредитования МВФ и их оценка

Несмотря на опыт последних семи лет в других европейских странах, общая стратегия МВФ остается с такой же размытой формулировкой, как и прежде: «Наша широкая программа экономических реформ будет способствовать укреплению конкурентоспособности и деловой среды и вместе с восстановлением доверия возобновит доступ государственного и частного сектора к рынкам капитала, что сделает Украину привлекательной для инвестиций и улучшит ее среднесрочные перспективы».

Отсутствуют какие-либо доказательства того, что жесткая экономия и «разумная бюджетная политика», направленная на снижение государственной задолженности, восстанавливает доверие к общему экономическому климату и содействует увеличению инвестиций. Миф о доверии является плодом воображения штаб-квартиры МВФ в Вашингтоне, а не явлением реальной экономики. Не говоря об этом так прямо, экономисты и ученые МВФ все же признают это. В январе 2013 года главный экономист МВФ Оливье Бланшар и Ли опубликовали рабочий документ МВФ, в котором признают, что МВФ очень недооценивает фискальные мультипликаторы в своих прогнозах роста. В сентябре 2013 года МВФ опубликовал еще один документ, в котором подчеркивается, что «бюджетная консолидация», под которой он подразумевает сокращение расходов, а не повышение налоговых поступлений, рискует быть «обреченной на провал».

В дополнение к опоре на миф о доверии, текущая программа МВФ отражает хорошо известный шаблонный подход Фонда, предписывая то же сочетание перевода доходов от работников к кредиторам и бизнесу без учёта индивидуальных особенностей стран. Есть три критически важных сферы, в которых программа МВФ в Украине является примером неудач: фискальная политика, устойчивость долга и коррупция.

 а. Фискальная политика

Программа включает в себя «амбициозную, но необходимую консолидацию расходов, нацеленную на меньшее и более эффективное управление», «дружественную росту» налоговую систему и «адекватные государственные средства на поддержку восстановления банковской системы», в то время, как бюджетная корректировка будет «основываться на консолидации расходов».

То, что большой государственный сектор связан с неэффективностью, которая негативным образом сказывается на росте, не подтверждается доказательствами. Исследования показали, что качество государственного сектора, а не его размер, влияет на рост, где качество относится к четко определенным правам собственности, судебной эффективности, низкому уровню коррупции и хорошо организованному государственному аппарату.

Что касается доходов, МВФ хочет уменьшить такие налоги, как налог на обмен валюты, расплывчато говоря об увеличении налогов в других областях. Фонд поддерживает введение «нового налога на роскошные автомобили» и

расширение базы налогообложения недвижимости. Но масштабы этих налогов незначительны, по оценкам, они увеличат доходы на 0,1% ВВП в первом случае и меньше, чем на 0,05% ВВП во втором случае. Призывы к увеличению прогрессивности подоходного налога и более высоким ставкам налогообложения доходов с капитала, безусловно, положительны, но также незначительны по масштабам и не превысят 0,1% ВВП в налоговых поступлениях.

МВФ начал подчеркивать необходимость социальных расходов для обеспечения защиты наиболее уязвимых групп. Он включил в программу увеличение коммунальных субсидий на 12,5 млрд. грн. (560 миллионов долларов США, 0,3% ВВП), чтобы компенсировать последствия повышения цен на энергоносители. В то же время он призывает к сокращениям в других сферах социальных расходов на 0,1% ВВП, так что в чистом результате выходит 0,2% ВВП. Но «снижение субсидий госпредприятиям, в том числе в угольной промышленности», оцениваемое в 1,1% ВВП, значительно превышает поддержку семей с низкими доходами и возможные последствия повышения цен на энергоносители и снижения уровня жизни. По данным Национального банка Украины, средняя заработная плата в 2013 году составляла 3480 гривен (156 долларов США), за год снизившись на 6,5%. В то же время цены на энергоносители быстро растут. Программа предусматривает увеличение цен на газ в среднем на 285%, в том числе на 355% на газ, добываемый в Украине, и повышение розничной цены на услуги отопления для домашних хозяйств в среднем на 67%. Кроме того, условием программы также является отказ до 2016 года от прогрессивной системы цен на энергию, в которой те, кто потребляли меньше, платили по меньшим тарифам.

Программа МВФ затрагивает заработную плату и занятость в государственном секторе, что является одной из самых жестких финансовых мер и направлено на сокращение государственных расходов на 0,8% ВВП. Количество госслужащих в 2015 году будет сокращено на 20%.План также предусматривает ликвидацию ограничений заработной платы в государственном секторе, согласно которым заработная плата в государственном секторе и НБУ составляла от 7 до 10 минимальных зарплат, что обосновывается необходимостью избежать «потерь ценного человеческого капитала». Однако в действительности это только увеличит неравенство и откроет дверь для кумовства. В январе 2014 года управляющий директор МВФ Кристиан Лагард подчеркнула роль государственного сектора: «Из нашей работы в МВФ мы знаем, что фискальная система может помочь уменьшить неравенство путем тщательного планирования налогов и расходов. Подумайте о том, чтобы сделать налогообложение более прогрессивным, улучшить доступ к здравоохранению и образованию, и внедрить эффективные адресные социальные программы». Политика, применяемая в Украине, прямо противоречит этому заявлению.

Кроме предоставления качественных услуг, занятость в государственном секторе имеет стабилизирующую функцию и иногда используется в качестве антициклической меры для того, чтобы обеспечить доход домохозяйствам,

которые борются за выживание во время кризиса. Подобные программы существуют в Индии, где действует закон о гарантиях занятости сельского населения, и Аргентине, в которой предлагается работа женщинам с низким уровнем дохода.

Пенсионная система в равной степени находится под угрозой. Запланированы повышение пенсионного возраста для женщин и ограничение прав на досрочный выход на пенсию. Согласно данным Всемирного банка продолжительность жизни в Украине практически не повышается. С 1988 по 2014 гг. общая продолжительность жизни увеличилась менее чем на год, с 70,5 до 71,2 лет, и осталась неизменной за этот период для мужчин - 66,3 лет. В то же время программа предусматривает, вместо усиления инспекционных процедур, снижение ставки взносов социального страхования для тех работодателей, которые предпочтут действовать в соответствии с законом и сообщат фактический уровень заработной платы, которую они платят своим работникам. МВФ отмечает, что в среднем пенсии являются низкими. Тем не менее, программа предусматривает отстрочку индексации минимальной пенсии до декабря 2015 года, снижение коэффициента замещения для специальных пенсий и снижение порога освобождения от налогообложения пенсионных выплат с 10-кратного размера минимальной заработной платы (550 долларов США) до трехкратного размера минимальной зарплаты (165 долларов США). В целом, снижение расходов на пенсии является наиболее жесткой мерой и составляет 2,3% ВВП с явным перевесом бремени в сторону малоимущих.

Реформы системы здравоохранения, изложенные в программе, направлены на «привлечение» частного финансирования и «переход к системе медицинского страхования».В сфере образования на 2015 год запланировано закрытие 5% школ и сокращение расходов на 300 млн. грн. (13,5 млн долларов США).

 Таблица 1: Неденежные блага в виде доли от располагаемого дохода по группам населения согласно дохода, в среднем в 27 странах ОЭСР 

	1 группа	2 группа	3 группа	4 группа	5 группа	В целом
Образование	30.6%	18.5%	14.2%	10.4%	5.6%	11.8%
Здравоохранение	34.9%	22.2%	15.8%	11.8%	7.2%	13.9%
Социальное жилье	1.8%	0.7%	0.4%	0.2%	0.1%	0.4%
Уход за детьми	4.5%	3.0%	2.4%	1.5%	0.8%	1.8%
Уход за престарелыми	4.0%	1.9%	0.7%	0.4%	0.2%	0.9%
Всего	75.8%	46.4%	33.5%	24.3%	13.7%	28.8%

 

В апреле 2014 года организация Oxfam опубликовала доклад, в котором подчеркивается важность государственных служб в борьбе с неравенством. Неравенство стоит жизни людей. Согласно недавнему исследованию, снижение доли доходов богатейших 20 процентов на 1 процентный пункт в 93 странах может спасти 90 тысяч младенцев в год. Исследование ОЭСР показывает, что

государственные расходы приносят преимущественную пользу группам населения с низким доходом - в частности, в таких сферах, как здравоохранение и образование, но не только в них (см.Таблицу 1). Исследование Всемирного банка дало аналогичные результаты для стран Латинской Америки.

В целом результатом программы будет увеличение неравенства и бедности в и без этого одной из самых неравных стран мира. В Украины коэффициент Джини, показывающий степень расслоения общества, - 89,2 (он изменяется от 0, очень равная страна, до 100, очень неравная страна). Только в России более неравное распределение с точки зрения богатства (91,4), в то время, как в других странах Восточной Европы он значительно ниже: в Польше (75,3), в Латвии (66,1), в Венгрии (64,1), и даже в Беларуси (62,4).

Потрясающе, хотя не удивительно, учитывая склонность МВФ придерживаться своей политики независимо от результатов, - усиление неравенства, которое определенно принесет программа в Украине, находится в противоречии с результатами собственных исследований МВФ о неравенстве и экономической эффективности. Исследование МВФ показывает, что меньшее неравенство сопутствует более высоким темпам роста и более длительным периодам роста. Это означает, что снижение неравенства помогает поддерживать макроэкономическую стабильность и прочный рост. Справедливость этих выводов для развитых стран была подтверждена ОЭСР. Некоторые утверждают, что недавнее увеличение неравенства стало фактором, способствующим большой рецессии. МВФ пошло еще дальше, выявив, что перераспределительные налоговые меры, основной инструмент борьбы с неравенством, могут усиливать рост.

В 2008, 2011 и позднее в 2014 году, исследователи МВФ Джонатан Д. Остри и Эндрю Берг пришли к выводу, что более эгалитарные экономики связаны с более высокими и устойчивыми темпами роста. Они также отвергли необходимость выбора между перераспределением в пользу малообеспеченных и ростом, придя к выводу, что «перераспределение оказывает в целом благоприятное влияние на экономический рост». В марте 2013 года МВФ сделал заключение, что «неравенство богатства и доходов может привести к потере производственного потенциала и нерациональному использованию ресурсов, подрывая долгосрочный рост». Что касается взаимосвязи между неравенством и фискальной политикой, в январе 2014 года МВФ отметил, что «Снижение размера пособий и менее прогрессивное налогообложение снизили перераспределительное влияние фискальной политики с середины 1990-х годов».

Недавно МВФ опубликовал очередной дискуссионный документ для сотрудников «Причины и последствия неравенства доходов: глобальная перспектива», в котором подтверждается положительное влияние перераспределения на рост, и утверждается, что увеличение доли доходов слоев населения с низкими и средними доходами связано с более высокими темпами роста ВВП. Авторы документа также подтверждают, что «лучший доступ к образованию и здравоохранению и адресная социальная политика... могут

помочь повысить долю доходов малоимущих и среднего класса». Короче говоря, исследования МВФ не подтверждают его текущую политику.

Эта политика тяжело ударит по местному бизнес-сообществу. Согласно недавнему опросу, 62,5% респондентов назвали низкий спрос в качестве своей основной проблемы. Среди представителей малого бизнеса этот показатель достиг 67,3%. Меры жесткой экономии, рост неравенства и повышение цен на энергоносители без надлежащей компенсации, несомненно, усугубят эту ситуацию.

Ни исследования МВФ, ни местные украинские бизнесмены не считают неравенство и снижение спроса, вызванное мерами жесткой экономии, факторами, содействующими росту. Кажется, что миф о доверии является выдумкой групп иностранных инвесторов, заинтересованных в невмешательстве правительства и в низкой заработной плате.

 б. Устойчивость долга

Нынешняя программа Украины предусматривает кредит в эквиваленте 900% ее квоты, в то время, как лимит для длительных соглашений фактически составляет 600%. Как и в случае с Грецией, МВФ должен провести оценку и заявить, что общая задолженность является приемлемой, чтобы продолжить программу кредитования. Оценка выглядит следующим образом: «В соответствии с политическим и финансовым пакетом, поддерживающим предложенное соглашение о расширенном финансировании, включая ожидаемые результаты от использования кредита, государственный долг Украины оценивается как устойчивый с высокой вероятностью». Несмотря на то, что реструктуризация задолженности считается критической и, как ожидается, сгенерирует 15 млрд. долларов в государственном секторе, отсутствует дальнейшее определение, как она будет или может выглядеть, какие кредиторы будут в ней участвовать и как будут распределены сокращения задолженности. Кроме того, реструктуризация задолженности не является частью программы. Единственная ссылка на нее в обязательных условиях Меморандума о финансовой и экономической политике содержится в пункте 26, в котором упоминается, что программа запрашивает консультации с держателями государственного долга по реструктуризации задолженности и наём финансовых и юридических консультантов, как предварительное действие перед перечислением кредита. В то же время программа ожидает финансовой поддержки на реструктуризацию банков в 2014-15 гг. общей суммой в 9,25% ВВП. Это обязательная позиция по статьям расходов, без сопоставимых гарантий по реформе задолженности. Заявление Лагард в июне 2015 года о том, что поддержка МВФ будет продолжаться «даже в случае, если урегулирование путем переговоров с частными кредиторами не будет достигнуто»,свидетельствует о том, что на достижение соглашения об облегчении долгового бремени не будут тратиться большие усилия. Позже она заявила, что в случае провала переговоров «существует возможность законодательно объявить мораторий на выплату долгов».

Из совокупного государственного долга Украины, 55% приходится на внешний долг (2014 г.). Из-за падения курса национальной валюты, внешний долг, как ожидается, достигнет пика в 2015 году и составит 158,4% ВВП, по сравнению с 102,4% ВВП в 2014 году. Несмотря на этот чрезвычайно высокий уровень, МВФ не считает необходимым предусмотреть обязательную конверсию кредитов в национальную валюту. Программа только включает поддержку «добровольного переговорного процесса между кредиторами и банками по реструктуризации ипотечных кредитов в иностранной валюте» (выделено автором). Как показывает анализ устойчивости долга, текущий уровень задолженности не является устойчивым без существенного списания долгов или аналогичных процедур. Однако программа МВФ половинчата в этом плане, и мерам для обеспечения того, чтобы Украина видела свет в конце туннеля, не хватает масштаба, обеспечения реализации и баланса между национальными и иностранными участниками.

 в. Демократия и коррупция

Украина находится в критической ситуации, страдая от нерешенных военных конфликтов и политической нестабильности. Это отражено в последнем опросе представителей бизнеса. Доля компаний, которые считают политическую нестабильность препятствием для своего бизнеса, увеличилась до 58,3% в конце 2014 года. На протяжении десятилетий господствовала слабая демократия и отсутствие прозрачности и подотчетности. Согласно индексу коррупции Transparency International Украина занимает 142 место из 175 стран, на уровне Уганды и позади Нигерии и Ливана. Подотчетность и привлечение широкой общественности имеют решающее значение для борьбы с коррупцией и улучшения политической стабильности. Учитывая, что даже деньги МВФ якобы растворились в темных каналах частных банкиров, можно было бы ожидать сильный акцента на меры по борьбе с коррупцией.

Программа МВФ рассматривает борьбу с коррупцией и отмыванием денег под углом укрепления законодательной базы Национального антикорупционного бюро. Тем не менее, под эвфемизмом «улучшение бизнес-климата» программа вводит законодательство о защите прав инвесторов, которое включает «право миноритарных акционеров предъявить иск о возмещении ущерба в интересах компании» и «значительное сокращение числа контролирующих органов». Призыв программы «усилить» судебную систему предусматривает увеличение судебных сборов для гражданского судопроизводства, что, скорее всего, закроет двери судов для малоимущих лиц.

В целом создается впечатление, что программа по борьбе с коррупцией Фонда нацелена на то, чтобы помочь иностранным инвесторам и богатым, но не рядовым гражданам. В не йне предусмотрено привлечение широкой общественности, включая профсоюзы. Это очень важно для улучшения существующей нестабильности и реагирования на растущее фракционирование и поляризацию групп гражданского общества. Недавнее исследование обнаружило, что демократизация увеличивает ВВП на душу населения примерно на 20% в долгосрочной перспективе за счет поощрения инвестиций,

увеличение охвата образованием, содействия экономическим реформам, улучшения предоставления общественный благ и снижения социальной напряженности. Эти выводы справедливы и в контексте стран с низкими доходами. Исходя из них, МВФ должен требовать большей прозрачности и антикоррупционной деятельности, чтобы защитить украинцев в рамках своих реформ.

 3. Заключение

Программа в ее нынешнем варианте, кажется, больше руководствуется политическими мотивами, а не экономической целесообразностью. Меры жесткой экономии выходят за рамки обычных программ МВФ и сравнимы с теми, которые применяются в Греции, где они явно не привели к какому-либо росту. Кроме того, они предусматривают максимальную нагрузку на начальных стадиях и непропорционально сказываются на рядовых гражданах и их семьях. Отсутствие реструктуризации задолженности в качестве основополагающего требования, чтобы помочь Украине уйти от балансирования на грани финансового коллапса и десятилетий погашения задолженности, вместо инвестиций в рост, делает эту программу еще одной программой, ориентированной на внешних инвесторов и финансы, а не на благополучие рядовых граждан и подлинное намерение помочь восстановить экономику.

 Приложение: Хронология взаимоотношений МВФ с Украиной

• Первое 12-месячное соглашение «стенд-бай» было утверждено в марте 2004 года, но затем приостановлено в августе 2004 года из-за «проблем в реализации программы».

• В ноябре 2008 года было утверждено еще одно 24-месячное соглашение «стенд-бай», но и оно было приостановлено в октябре 2009 года, потому что правительство не выполнило определенные условия кредитования; в частности, Фонд посчитал неприемлемым повышение заработной платы и пенсий сверх уровня инфляции и введение нового закона о социальных стандартах, который повышал социальные расходы.

• В июле 2010 года переговоры привели к отмене предыдущей программы и утверждению нового 29-месячного соглашения«стенд-бай». Только пятая часть от общего утвержденного объема кредита была переведена, поскольку только один обзор был завершен. Фонд был особенно недоволен «нежеланием достаточно скорректировать цены на энергоносители и увеличить гибкость обменного курса».

• Осень 2013 года: правительство приостановило переговоры с Европейским Союзом по соглашению о свободной торговле.

• Свержение пророссийского президента Украины Януковича в феврале 2014 года.

• После аннексии Крыма в марте 2014 года, в апреле было утверждено новое 12-месячное соглашение «стенд-бай» с временным правительством.

• Нынешний президент Петр Порошенко вступил в должность 7 июня 2014 года.

• Новое соглашение о расширенном финансировании МВФ – март 2015 года. На Украину приходится 10,6% непогашенных обязательств МВФ (февраль 2015 г.).

(Материал подготовлен по просьбе ФПУ сотрудницей Представительства МКП

в Вашингтоне. Перевод департамента международной работы ФПУ).